Po roku działalności niezależnej prokuratury już wiadomo, że oddzielenie urzędu Ministra Sprawiedliwości od Prokuratora Generalnego okazało się sukcesem. Choć prokurator Seremet nie zreformował jeszcze prokuratury, to mimo pewnych trudności i zastrzeżeń buduje podwaliny pod niezależny i sprawny organ ścigania.

Pod koniec marca br. minął rok, odkąd szerzej nieznany sędzia z Krakowa z uznanym dorobkiem orzeczniczym został pierwszym od 1989 r. niezależnym politycznie zwierzchnikiem polskiej prokuratury. Postulat rozdziału prokuratury od Ministerstwa Sprawiedliwości wysuwano od lat – z myślą o wyeliminowaniu politycznych nacisków na prokuratorów, zauważalnych zwłaszcza w okresie ostatnich rządów SLD i PiS. Ale przez lata politycy nie mieli chęci i odwagi, żeby tego dokonać.

Rozdział urzędów Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego był jedną z przedwyborczych obietnic rządu Donalda Tuska, którą zaczęto realizować zaraz po wyborach. Szybko powstał projekt ustawy przygotowany przez ministra sprawiedliwości Zbigniewa Ćwiąkalskiego oraz zespół jego doradców, na czele z prof. Andrzejem Zollem z Uniwersytetu Jagiellońskiego. Za przygotowanie tej reformy Ćwiąkalski dostał nagrodę Gazety Prawnej, ale wcielenie ustawy w życie przypadło ministrowi Andrzejowi Czumie, a następnie obecnemu ministrowi Krzysztofowi Kwiatkowskiemu.

Opinia

Andrzej Seremet, Prokurator Generalny:   Po roku sprawowania funkcji Prokuratora Generalnego mogę powiedzieć, że był to trudny okres. Prokuratura stanęła przed wyzwaniem przeprowadzenia jednego z najtrudniejszych śledztw, a mianowicie wyjaśnienia przyczyn katastrofy smoleńskiej. To skomplikowane i wielowątkowe postępowanie, którego trudność polega dodatkowo na tym, że zdarzenie miało miejsce poza granicami kraju, stąd nie dysponujemy całością dowodów. Poza wspomnianym śledztwem skupiłem się na działaniach związanych z funkcjonowaniem prokuratury. Powołałem na stanowiska wszystkich 11 prokuratorów apelacyjnych i ich zastępców, wszystkich 45 prokuratorów okręgowych i ich zastępców, jak również wszystkich 357 prokuratorów rejonowych – stąd dziwią mnie pojawiające się informacje, jakoby stanowiska te pozostawały nieobsadzone. Skróceniu uległ czas prowadzenia postępowań. Wprawdzie nieznacznie, ale to od pewnego czasu tendencja stała. W przypadku spraw najdłużej trwających ich liczba zmniejszyła się o 21 proc. Musimy jednak uświadomić sobie, że bez zasadniczych zmian w procedurze karnej zmierzających do ograniczenia zasady legalizmu, czas trwania postępowań radykalnie się nie zmieni. Dużo uwagi poświęciłem na prace związane z umieszczeniem prokuratury w Konstytucji. Zagwarantuje to prokuraturze stabilizację, gdyż ustawy zasadniczej nie można tak łatwo zmienić, jak choćby ustawy o prokuraturze. W konstytucji powinny znaleźć się zapisy o niezależności prokuratorów, jak również dotyczące statusu Prokuratora Generalnego i jego odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. W Prokuraturze Generalnej powstał też kompleksowy projekt zmian w sądownictwie dyscyplinarnym dla prokuratorów, którego istotnym novum jest wprowadzenie pełnej jawności tych postępowań i ustanowienie w nich sądów powszechnych jako instancji odwoławczej. Wprowadzenie tych zmian zasadniczo poprawi tempo i jakość pracy sądownictwa dyscyplinarnego. Jako Prokurator Generalny spotkałem się także z poważnymi problemami natury finansowej. W moim przekonaniu brak niezależności budżetowej jest problemem ograniczającym prokuraturę. Brak środków często wymusza na prokuratorach ograniczanie inwestycji, a nawet ograniczanie wydatków związanych z kosztami śledztw. Jednak stanowisko Ministra Finansów w tym zakresie jest negatywne i nie chce on wydłużyć listy podmiotów, które posiadają autonomię budżetową. Niepokoją mnie również projektowane zmiany dotyczące kompetencji Krajowej Rady Prokuratury. Bez wątpienia powinna zostać uchwalona ustawa o KRP, jednak kompetencje tego organu nie mogą krzyżować się z kompetencjami Prokuratora Generalnego. Wprowadzenie takich zmian może spowodować, że w prokuraturze powstaną dwa ośrodki kierowania.

W cieniu nominacji

Andrzeja Seremeta na stanowisko powołał prezydent Lech Kaczyński. Konkurent sędziego z Krakowa, były Prokurator Krajowy Edward Zalewski, nie zyskał aprobaty prezydenta. Spekulowano, że nominacja ta była gwarancją zachowania kadrowego status quo w prokuraturze. Zalewski nie krył bowiem w wypowiedziach prasowych, że prokuratura jest głęboko podzielona i być może część osób będzie musiała z niej odejść. Chodziło o prokuratorów, którzy szybko awansowali za czasów ministra Zbigniewa Ziobry, a po upadku rządu PiS stracili swoje funkcje (dziś część z nich skupiona jest w Niezależnym Stowarzyszeniu Prokuratorów „Ad Vocem”).

Decyzje nowego Prokuratora Generalnego nie potwierdziły tych spekulacji. Nominację od Seremeta otrzymał wprawdzie Jerzy Engelking (za czasów PiS wsławił się słynną konferencją multimedialną w sprawie afery gruntowej), z drugiej strony nie wszyscy współpracownicy Ziobry dostali szansę – choćby Andrzej Kryże czy prokuratorzy kojarzeni z procesami prowadzonymi niegdyś przeciwko działaczom „Solidarności”. Pozytywną ocenę dostały za to osoby robiące karierę za czasów SLD, np. „pogromca mafii” Kazimierz Olejnik.

Wybory personalne Seremeta do dziś pozostają zagadką. Czy po roku jego działalności wiemy coś więcej o zamierzeniach Prokuratora Generalnego oraz stylu jego pracy?

Smoleńsk, pieniądze, autonomia

Andrzej Seremet to nie rewolucjonista, trudno zresztą oczekiwać tego od byłego sędziego. Jest stonowany, nieczęsto udziela wywiadów, nie pokazuje się w towarzystwie polityków. Raczej stawia na pracę i ewolucyjne zmiany. Efektów jak na razie nie jest wiele. Ale trudno ich wymagać w takiej instytucji jak prokuratura po roku działalności jej nowego szefa.

Seremet przez ten rok uczył się prokuratury, ale przede wszystkim zajmował się śledztwem smoleńskim. To wielkie wyzwanie i test dla niezależnej prokuratury. Takiej katastrofy w dziejach Polski nigdy nie było. Seremet musiał zająć się sprawą zaledwie po kilku dniach od objęcia urzędu. Już samo śledztwo smoleńskie pokazuje, że odpolitycznienie prokuratury było strzałem w dziesiątkę. Łatwo sobie wyobrazić, co by się działo, gdyby prokuratura podlegała dziś zwierzchnictwu ministra pochodzącego z politycznej nominacji. Tymczasem opozycja tylko sporadycznie krytykuje działania prokuratury. Jej największy zarzut to niewystarczająca ilość upublicznianych informacji ze śledztwa. Jednak w ostatnich miesiącach prokuratura politykę informacyjną znacznie poprawiła.

Kolejny problem, na który wskazuje Seremet, to finanse. Tworzenie nowej prokuratury zbiegło się w czasie ze światowym kryzysem gospodarczym oraz ograniczeniami budżetowymi.

Powoli Prokurator Generalny zaczyna też krystalizować swoje pomysły na zmiany w prokuraturze. Najważniejszy to wpisanie do Konstytucji odrębności instytucjonalnej i niezależności prokuratury, dziś zagwarantowanych tylko w ustawie. Śledczy mieliby status podobny do sędziów, Prokurator Generalny rozmawiał już o tym z sejmową Komisją Konstytucyjną.

Kolejny postulat to odrębny budżet ustalany nie przez rząd, tylko samodzielnie przez Prokuraturę Generalną (podobnie jak dziś robi to Sąd Najwyższy czy NSA). Seremet chciałby też zmian w procedurze karnej – tak, by przyspieszyć postępowania przygotowawcze i zmniejszyć zaległości. Mówi się jeszcze o wprowadzeniu ocen prokuratorów, ale podobnie jak wcześniejsze pomysły, zależy to od inicjatywy ustawodawczej rządu lub posłów. Andrzej Seremet może dziś tylko promować swoje pomysły (brak inicjatywy ustawodawczej), nie ma też mocnego poparcia politycznego.

Opinia

Edward Zalewski, b. Prokurator Krajowy, Przewodniczący Krajowej Rady Prokuratury: Miniony rok został zdominowany przez dwa wydarzenia, które wywarły największy wpływ na funkcjonowanie i postrzeganie prokuratury. Mam na myśli tragiczną katastrofę samolotu prezydenckiego i prowadzone przez prokuraturę wojskową śledztwo w tej sprawie, a także nominacje na pierwsze stanowiska kadencyjne w prokuraturach poszczególnych szczebli. Trudno komentować śledztwo nie znając zebranego materiału dowodowego, jednak z przykrością można odnotować, iż prowadzona w tej sprawie przez prokuraturę polityka informacyjna zdecydowanie nie przystaje do wagi i wyjątkowości tego śledztwa. Niedobrze się również stało, iż do chwili obecnej proces powoływania kadencyjnych szefów poszczególnych prokuratur i ich zastępców nie został zakończony. Dezorganizuje to pracę prokuratury, gdyż na pierwszy plan wysuwają się spekulacje, kto i gdzie zostanie szefem lub jego zastępcą, a na dalszy plan schodzą najpoważniejsze problemy prokuratury. Niemniej jednak koncepcja oddzielenia prokuratury od rządu okazała się sukcesem. Z satysfakcją należy odnotować, iż praktycznie ustały medialne ataki utrudniające pracę prokuraturze w poprzednich latach. Fakt rozdziału stanowisk Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego w powiązaniu z rozwiązaniami przyjętymi w art. 8 i art. 8a ustawy o prokuraturze (niezależność prokuratorów) praktycznie odebrał argumenty do politycznych ataków na prokuraturę. To ogromny zysk. Niestety, rozpoczęta ustawą z 9 października 2009 r. reforma prokuratury nie była kontynuowana w 2010 r. W kolejce czekają tak fundamentalne sprawy jak konstytucjonalizacja prokuratury, wypracowanie modelu sprawowanego nadzoru służbowego, znaczne ograniczenie delegacji prokuratorów do jednostek wyższego szczebla, racjonalne i zgodne z faktycznym obciążeniem pracą rozmieszczenie etatów orzeczniczych i urzędniczych w poszczególnych jednostkach, stworzenie ogólnokrajowej bazy SIPLibra [elektroniczna biurowość zastępująca m.in. dotychczasowe papierowe repertoria – red.], określenie roli i miejsca w prokuraturze pionu do walki z przestępczością zorganizowaną, wprowadzenie gwarancji niezależności prokuratorów oraz modelu postępowania dyscyplinarnego. Prawidłowe rozwiązanie tych kwestii będzie miało ogromny wpływ na podstawowe problemy prokuratury, a więc jakość i długotrwałość prowadzonych postępowań karnych. Zasadne było też utworzenie Krajowej Rady Prokuratury. Organ ten może i powinien stać się istotnym podmiotem w kształtowaniu prawidłowego funkcjonowania prokuratury, przede wszystkim stojąc na straży niezależności prokuratorów i prokuratury. Niewątpliwie koniecznym jest uchwalenie w tym roku ustawy o Krajowej Radzie Prokuratury.

Bez emocji

Prokurator Seremet, w ramach dostępnych uprawnień, zainicjował już kilka zmian w sferze mentalnej prokuratury. Po treści jego interwencji i pism do prokuratur apelacyjnych można przypuszczać, że jest wrażliwy na punkcie przestrzegania praw obywatelskich, a także wsłuchuje się w opinie ekspertów i krytykę mediów.

Oto kilka przykładów. Prokurator Generalny uważa, że bulwersujące przypadki sięgania przez służby specjalne pobilingi telefoniczne, m.in. dziennikarzy, to rodzaj kontroli operacyjnej, która powinna być pod kontrolą sądu. Przypomniał prokuratorom, by poważnie zajmowali się przestępstwami na tle rasistowskim. Wydał wytyczne, jak postępować w sprawach z zakresu przemocy domowej. Interesuje się sprawami handlu ludźmi, wykorzystywaniem pracowników przez pracodawców, a także kwestią ochrony praw autorskich. Andrzej Seremet chce też szkolić prokuratorów z prawa gospodarczego, co jest realizacją postulatu przedsiębiorców narzekających na niezasadne czasem śledztwa.

Prokurator Generalny wyciąga też wnioski z porażek podległej mu instytucji. W związku z ustaleniami sejmowej komisji śledczej ds. Olewnika chce zreformować prowadzenie postępowań dyscyplinarnych wobec prokuratorów oraz powołać specjalną grupę prokuratorów ds. porwań. Wystąpił też do prezydenta o odwołanie szefa pionu śledczego Instytutu Pamięci Narodowej, bo uznał, że śledztwa toczą się za długo i nie przynoszą efektów. Przez ostatni rok Andrzejowi Seremetowi udało się też wyciszyć emocje wokół prokuratury, co zapoczątkował już wcześniej Prokurator Krajowy Edward Zalewski. Nawet umorzenia w głośnych sprawach, np. afery hazardowej, nie wywołują już takich emocji, jak dawniej. Zresztą prokuratura pod rządami Seremeta odważniej umarza sprawy, zamiast ciągnąć je w nieskończoność. Woli sama przyznać się, że nie znalazła dowodów na przestępstwo, niż ponieść spektakularną porażkę w sądzie.

Iskrzenie między urzędami

W dotychczasowej działalności Prokuratora Generalnego pojawiają się jednak potknięcia. Media donosiły o perturbacjach we współpracy na linii Ministerstwo Sprawiedliwości – Prokuratura Generalna. Oba organy temu zaprzeczyły, a Minister Sprawiedliwości wsparł starania o dodatkowe środki finansowe dla prokuratury. Seremet krytykował również ministerialny projekt nowelizacji ustawy antynarkotykowej oraz ustawy o ustroju sądów powszechnych w zakresie wprowadzenia ocen okresowych prokuratorów.

Iskrzy w relacjach z Krajową Radą Prokuratury. Gazety donosiły, że Seremet nie chciał zaakceptować nominacji do PG Andrzeja Kaucza i Leszka Pruskiego, którzy w PRL-u oskarżali opozycjonistów. Obaj prokuratorzy mieli pozytywną opinię Rady. Ta z kolei negatywnie zaopiniowała awans dla popieranego przez Seremeta Andrzeja Janeckiego.

Prokurator Generalny obawia się też poselskiej inicjatywy w sprawie ustawy o Krajowej Radzie Prokuratury, która m.in. daje Radzie prawo wizytowania prokuratur. Jego zdaniem grozi to dwuwładzą. Seremet jest również krytykowany przez samych prokuratorów, w tym przez frakcję, do której wyciągnął rękę (patrz opinie przytoczone w ramkach – red.).

Cztery lata w zapasie

Mimo wszystko pierwszy rok niezależnej prokuratury nie jest czasem straconym, jak napisała publicystka jednego z tygodników.

Seremet nie miał wpadek, jest wyważony, nie feruje pochopnych opinii, nie preferuje żadnej partii, rozmawia z każdym. Ten rok to był trudny początek. Po ogarnięciu najważniejszych spraw, w tym przede wszystkim śledztwa smoleńskiego, Andrzej Seremet będzie miał teraz czas na wykazanie się w reformowaniu prokuratury. Celem jest szybki, profesjonalny i budzący zaufanie organ ścigania. Prokurator Generalny ma na to jeszcze cztery lata, choć pierwsza poważna ocena będzie w tym roku – ocena rocznego sprawozdania z jego działalności dokonywana przez premiera.

Mariusz Jałoszewski

Autor jest dziennikarzem

Opinia

Małgorzata Bednarek, prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach, prezes Niezależnego Stowarzyszenia Prokuratorów „Ad Vocem”: Reforma prokuratury nie przyniosła żadnych pozytywnych rezultatów, a wręcz pogłębiła kryzys tej instytucji, wprowadzając chaos w jej strukturach oraz w metodach i sposobach kierowania prokuraturą. O wielkości budżetu prokuratury nadal decydują politycy. Natomiast ze sprawozdania Prokuratora Generalnego wynika, że sytuacja jest katastrofalna. Ma to wpływ na ograniczanie kosztów prowadzonych w prokuraturze spraw, gdzie wręcz zaleca się odstępowanie od zasięgania opinii niezbędnych dla toczących się postępowań, czego nie uwypuklił w swym sprawozdaniu Prokurator Generalny. Oceniając sposób sprawowania funkcji przez obecnego Prokuratora Generalnego należy stwierdzić, że swoimi działaniami i zaniechaniami wpisał się on w błędne i szkodliwe rozwiązania legislacyjne, pogłębiając dysfunkcjonalność prokuratury. Przez rok skupił się głównie na kwestiach kadrowych, przy czym nie wszyscy kadencyjni prokuratorzy (chodzi głównie o zastępców prokuratorów rejonowych) zostali powołani. Nie podjęto też jakiejkolwiek próby racjonalizacji struktury organizacyjnej prokuratury, chociażby z powodów oszczędnościowych. Budzi to zdziwienie, gdyż struktura ta na szczeblach prokuratur okręgowych i apelacyjnych jest nadmiernie rozbudowana w kierunku funkcji nadzorczo-kontrolnych. Zaznaczyć przy tym należy, że jej kształt nie zależy wyłącznie od postanowień rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie regulaminu powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Powołany akt prawny w wielu jego przepisach daje jedynie możliwość rozbudowania struktury organizacyjnej do takiej, jaka jest obecnie. Tymczasem rola Prokuratora Generalnego jest tu niebagatelna, gdyż to on zatwierdza projekty zarządzeń w sprawie struktury organizacyjnej wydawanych przez poszczególnych szefów jednostek prokuratury. Stowarzyszenie „Ad Vocem” miało nadzieję, że Andrzej Seremet będzie stał na straży niezależności prokuratorów. Należy jednak z niepokojem przyjąć deklarację jego przedstawiciela dopuszczającą możliwość ingerencji przez przełożonych w tok postępowania przygotowawczego poprzez uchylanie orzeczeń, w tym również postanowień o przedstawieniu zarzutów. Nadto powszechnie akceptowana jest praktyka dopuszczająca narzucanie – wbrew treści art. 8 i nast. ustawy o prokuraturze – uzyskiwania akceptacji przełożonych dla wniosków o wymiar kary czy innych decyzji procesowych. Pozytywnie natomiast trzeba ocenić szczególne zaangażowanie się Prokuratora Generalnego w krytykę pomysłu poddawania prokuratorów ocenom okresowym. Na aprobatę zasługuje też fakt wzmożonej aktywności Prokuratora Generalnego przed Trybunałem Konstytucyjnym.